광양시가 특정업체에 제1종일반주거지역을 제2종일반주거지역으로 이른바 ‘종 상향 지구단위계획 변경(이하 종 상향)’을 해줘 특혜의혹과 함께 난개발이 시작되는 판도라 상자를 열고 말았다는 지적이다.

'종 상향'이란 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따라 세분화된 용도지역의 종(種)을 상향시켜 건축물의 용적률을 높이고 층수제한을 완화시키는 행정 행위다.

쉽게 말해 토지용도가 변경되므로 지가상승과 더불어 사업성이 크게 향상되는 결과를 가진다. 

논란에 중심에 선 광양읍 덕례리 H아파트 1차(2014.03.허가)가 광양지역에서는 최초로 주거1종에서 주거2종으로 용도지역 변경에 성공해 2018년 준공을 앞두고 있다.

최근에는 1차에 이어 2차도 광양시청에서 허가에 주는 쪽으로 도시계획위원회 심의를 마쳤고 전남도의 통보만 남은 시점에 있다.

더구나 제2종일반주거지역으로 변경된 후에도 1차에서 층수제한을 20층 이하로 완화했고 2차에서는 24층 이하까지 추가 완화해 줬다.

이는 애초에 치밀하게 계산된 맞춤형 특혜 사업이라는 주장에 무게가 실린다.

서산공원에 연접된 임야가 고층 아파트 부지로 용도 변경됐는데 이는 광양지역 아파트부지 매매가가 150만 원 정도인 것을 대입 해 보면 부지매입비 대비 사업이익이 큰 폭으로 상승했음을 추정할 수 있다.

개발자본의 수익만 보존해주는 난개발의 합법적 도구로 전락

앞서 ‘종 상향’ 용도변경을 판도라 상자에 비유한 것은 2000년 ‘도시계획법’이 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’로 개정되면서 '지구단위계획'이 도입되었는데 지역을 세분화 시켜 관리하고자 하는 지구단위계획의 본래의 목적을 개발 자본이 역 이용해 수익만을 좆는 난개발의 합법적인 도구로 사용하고 있음을 뜻한다.

광주광역시의 경우 무분별한 ‘종 상향’사업이 18곳에 걸쳐 시행됐고 그 결과 도시 정체성과 도시계획 특성이 사라진 고층 아파트 숲으로 전락해 최근에서야 사회 문제로 대두되어 심각한 고민에 빠졌다.

주택총조사(통계청 2015)에 의하면 광주광역시는 주택 중 아파트의 비율이 69.5%로 전국 59.9%를 10여 % 상회했으며 최근 들어 대단위 ‘종 상향’이 이뤄진 점과 신흥도시가 아닌 점을 대입해 보면 대책마련이 시급함을 알 수 있다.

이 같은 행위를 일반 시민이 인지하기가 쉽지 않은 이유는 행정기관의 인·허가를 거치므로 용도변경을 불허 할 수 있다는 걸 모르고 당연히 지어야 할 곳에 짓는다는 행정에 대한 막연한 신뢰가 원인이다.

물론 ‘종 상향’사업이 무조건 난개발을 부추기는 것은 아니다.
다만 변화된 도시 특성과 연접된 환경에 맞춰야 설득력이 있다.

A개발신탁 관계자는 “덕례 H 1,2차 부지는 공원지역에 인접해 있으며 서산 7부 능선에 해당되는 곳으로 고층을 건립 시 서산 스카이라인이 사라짐과 동시에 녹지 훼손이 커 고층보다는 원래의 계획대로 4층 이내의 저층 주거지와 녹지로 꾸며져야 할 곳이라는 견해를 보였다.

또, 광양~순천간 국도 남쪽에 위치한 LF아울렛 쪽에 광양시가 15년 전부터 지구단위계획을 세워 아파트 및 도시개발사업 외에는 개발행위를 제한한 곳이 있다며 이곳을 두고 저층 주거지역을 ‘종 상향’해 신흥 유입인구를 수용케 한다는 것은 설득력이 없다고 덧붙혔다.

대부분 ‘종 상향’사업은 큰 이익이 발생되므로 이익의 사회 환원 합의가 이뤄지지 않아 좌초되는 경우가 다반사다.

‘종 상향’에 따른 기부채납, 일반 아파트 허가와 차별성 없어
광양시가 도로 유지 보수비용만 떤 안은 모양새

광양시가 내 놓은 ‘종 상향’에 따른 ‘사회적 합의’는 1차 기부채납율이 38.3%, 2차는 21.4%로 겉으로 봐서는 충분해 보인다.

그런데 면밀히 살펴보면 이는 ‘종 상향’이 아닌 일반 아파트 허가와 차별성이 거의 없다.

아파트 4면 중 3면 도로를 기부체납 한 것으로 이는 공공기반시설이 아닌 아파트에 필요한 도로를 개설했고 이를 기부채납 해 결과적으로는 시가 도로 유지 보수비용만 떠안은 모양새다.

< 사진설명 : 1차 2차 부지 대부분이 임야, 양쪽 외곽 3면을 기부채납 함 >

뿐만 아니라 2차 부지에 연접된 학교부지 36100㎡도 ‘종 상향’과 때를 같이해 용도폐기 후 LF아울렛 근처로 변경해 버렸다.

통상적으로 대단위 아파트가 건립되면 인구유입에 따른 녹지와 교육시설, 기반시설이 필요한데 개발사업 노른자위에 해당하는 아파트만 떼어 그것도 ‘종 상향’시켜 허가 해 준 것이다.

이를 두고 지난 6월 1일 광양읍에서 열린 ‘광양시 덕례지구 지구단위변경(안) 주민설명회’에서 주민대표는 당연히 학교는 사업주체가 지어 기부채납으로 하는 걸로 논의 되어야 할 사안이지 폐기하는 것은 이치에 맞지 않다고 지적했다.

‘종 상향’ 사업의 리스크와 피해 오롯이 시민 몫

게다가 학교부지를 용도폐기 후 새로운 곳으로 옮기는 과정에 있어 어느날 갑자기 토지용도가 학교부지로 변경되며 ‘종 상향’사업의 리스크 및 피해는 오롯이 시민의 몫이 됐다.

인근 A시의 경우 ‘종 상향(1종에서 2종)’ 사업계획은 불가의 원칙을 고수하고 있다.

불가피하게 행정소송에 질 경우 시행되고 있을 뿐이다.
이는 행정방어권을 지키고자 함으로 풀이된다.

이에 비해 광양시는 정 반대의 방향으로 치닫고 있다는 지적이다.

현재 광양시 제1종일반주거지역 면적은 4,572,557㎡이고 무려 1,335,506㎡가 미개발지로 남아있다.

향후 미개발지 중 기타 업체가 ‘종 상향’사업을 신청하며 관례에 따른 형평성을 내세운다면 불허 시 행정소송이 줄을 잇게 되고 결과적으로는 인구 15만의 소도시가 아파트 숲으로 변할 수밖에 없는 판도라 상자가 열린 겪이다.

도시특성에 맞게 세분화된 용도를 변경해 버리는 ‘종 상향’사업은 수요는 제자린데 공급만 과열시킨다.

결과적으로 기존 중심상업지가 분산되고 토지나 집값 하락세가 장기화로 이어진다.

2040년에 전국 지자체의 절반이 소멸된다고 예견한 일본의 한 보고서는 도시계획에 따른 경쟁력이 생존의 문제임을 경고하고 있다.

한국고용정보원 또한 30년 이내에 전국 1천 383개의 읍면동이 없어질 수 있다고 전망했다.

난개발은 도시 붕괴를 부르는 생존의 문제로 해석되고 있다.

< 민 >